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学习地方组织法的几点体会

时间:2012年07月06日 来源:

市人大常委会秘书长    刘国俊

 


    人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是人民当家作主的根本途径和最高实现形式,也是我们党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式。认真学习和贯彻落实地方组织法,对于我们更好地开展人大工作,促进地方经济和社会发展具有重要意义。

    地方人大的性质、组成、任期和职权
    宪法确立了我国的人民代表大会制度。人民通过普遍的民主选举,产生自己的代表,组成各级人民代表大会行使国家权力;各级人大都对人民负责,受人民监督;人民代表大会统一行使国家权力,国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生,对人大负责,受人大监督。这就从根本制度上保证把国家的权力牢牢掌握在人民手中。
    宪法对全国和地方各级人大及其常委会的组织、职权等作出了基本规定。1979年地方组织法(至今已修改过四次)对地方各级人大及其常委会的组织、职权和活动规则作出比较明确具体的规定,是地方人大工作所依据的主要法律。
    (一)地方各级人民代表大会的性质、组成、任期及职权
    地方组织法的内容分为地方人大和地方政府两个部分,这里主要讲一下地方人大的组织。
    中华人民共和国各省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会。地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人大代表,由下一级人民代表大会选举;县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人大代表,由选民直接选举。省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期5年。地方各级人民代表大会会议每年至少举行1次。经过1/5代表提议,可以临时召集本级人民代表大会会议。
    地方各级人大的职权:
    1、在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报全国人民代表大会常务委员会备案。民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例,报全国人大常委会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例,报省或自治区的人大常委会批准后生效,并报全国人大常委会备案。
    2、依照法律规定的权限,通过和发布决议,审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告;有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定。民族乡的人民代表大会可以依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施。
    3、选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民代表大会常务委员会的组成人员;选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长。选出或者罢免人民检察院检察长,须报上级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。
    (二)地方人大常委会的性质、组成、任期、职权及议事规则
    县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会,由主任、副主任若干人和委员若干人组成(自治区、自治州、自治县的人大常委会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任)。人大常委会是人大的常设机关,是国家权力机关的组成部分,在人大闭会期间行使宪法和法律赋予的职权。人大常委会由本级人大选举产生,向本级人大负责和报告工作,接受本级人大的监督。县级以上的地方各级人大常委会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。地方各级人大常委会的每届任期与本级人大每届任期相同。
    人大常委会、政府、法院、检察院都是人民代表大会产生的国家机关。人大常委会与政府、法院、检察院的关系,是立法与执行、决定与执行、监督与被监督的关系,不是平行的相互监督、相互制约的关系。人大常委会也要接受监督,但这种监督来自两个方面:一是人民代表大会的监督;二是人民的监督。
人大常委会的职权:
    人大常委会的职权,是人民代表大会统一行使国家权力的重要组成部分。地方组织法第44条规定的县级以上地方各级人大常委会职权有14项,还有一些职权、职责规定在其他条文和其他法律之中。概括起来,县一级主要有以下几个方面。
    1、开展人大监督
    监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权,包括工作监督和法律监督。人大常委会的监督是党和国家监督体系的重要组成部分,是具有法律效力的监督。人大同“一府两院”的关系,不同于西方国家议会同政府、法院的关系。人大常委会依法对“一府两院”进行监督,既是一种制约,也是一种支持。人大常委会行使监督权,目的在于确保宪法和法律得到正确实施,维护社会主义法制的统一、尊严和权威;确保行政权、审判权、检察权得到正确行使,推进“一府两院”依法行政、公正司法;确保公民、法人和其他组织的合法权益得到切实尊重和维护,实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。
    依照监督法的规定,人大常委会经常性监督工作主要有四个方面:
    一是听取和审议“一府两院”专项工作报告。这种监督是全面的、基本的,具有法律效力。人大常委会在这方面行使监督权,要紧紧围绕党和国家工作大局,抓住关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重点问题,对专项工作进行监督,提出意见和建议,推动有关方面改进工作。
    二是审查和批准决算、预算调整方案,听取和审议计划、预算的执行情况报告和审计工作报告。这是宪法、预算法和监督法等有关法律赋予人大常委会的一项重要监督职权。具体的监督形式,就是在每年年中,审查和批准本级决算,听取和审议本年度以来计划、预算执行情况的报告;听取和审议关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告;审查和批准计划、预算在执行中所必须作的部分调整方案。此外,在五年发展规划实施过程中,对规划实施情况进行中期评估。
    三是组织执法检查,对法律法规实施情况进行检查监督。人大常委会通过执法检查和听取执法检查报告,对法律实施中普遍存在的问题,形成审议意见,要求有关执法部门提出整改措施,并向常委会作出整改情况汇报。同时,常委会通过法律实施情况的监督,可以发现法律法规本身不够完善的问题,结合有关立法工作,予以补充和修订。
    四是进行规范性文件的备案审查。为了保证法律法规得到正确实施,维护法制统一,监督法第30条规定,县级以上地方各级人大常委会对下一级人大及其常委会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令,经审查,认为有下列不适当的情形之一的,有权予以撤销:(一)超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务的;(二)同法律、法规规定相抵触的;(三)有其他不适当的情形,应当予以撤销的。审查和撤销的程序,由省、自治区、直辖市人大常委会参照立法法的有关规定,作出具体规定。
    2、讨论决定重大事项
    人大及其常委会对重大事项作出决定,是贯彻党的路线方针政策、集中人民意志行使国家权力的重要体现。人大及其常委会行使重大事项讨论决定权,是以审议、决定决议等方式体现出来的。依照宪法和地方组织法规定,地方人大及其常委会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等各方面工作的重大事项;地方人大听取和审议本级人大常委会、人民政府、人民法院、人民检察院的工作报告,审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告;地方人大常委会根据本级人民政府的建议,决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更。
    重大事项的具体范围,各地区、各层级有相同的内容,也有不同的情况,不少地方都根据实际情况作出了具体规定。对重大事项范围的确定,主要应遵循两个原则:一是合法性原则,即法律规定的属于本级人大及其常委会职权范围内的事项,地方组织法和有关法律中有不少要求向人大报告或者提请审议的规定,这类情形可称为“法定事项”。二是重大性原则,即对本地区具有全局意义、群众关注度高、投入公共资源多、实施时间长的事项,有的地方还从定性和定量两个方面作了规定,这类情形可称为“自定事项”、“酌定事项”,应体现出重大性。
    做好重大事项讨论、决定工作,建议注意以下几点。(1)把握好与党政的关系。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,处理好与两个方面的关系:一是处理好与党委决策的关系,善于使党委决策部署通过法定程序成为国家意志;二是处理好与政府决策的关系,又制约又支持。因为从根本上讲,这是一个大局、一盘棋、一台戏。(2)区别讨论事项和决定事项。经过人大常委会的审议,有利于发扬民主、集思广益、凝聚共识,而讨论不意味都要作决定。重大事项和监督事项是有密切联系的,都要到人大来讨论审议。但二者也有区别,重大事项侧重于事前,属于决策性质;监督事项侧重于事后,属于督促性质。(3)更多通过大会决定本地区重大问题。王兆国副委员长在纪念地方人大设立常委会30周年座谈会上的讲话中提出,地方人大及其常委会要把开好大会、完成大会任务作为行使重大事项决定权的重点。按照这一要求,在筹备大会过程中,就督促“一府两院”做实、做好提交大会的有关报告和文件,将本地区今年工作中的大事、要事、实事尽可能在提请大会审议的有关报告和文件中体现出来。这些报告和文件一经大会通过即成为当年本地区国家机关各方面工作的重要指导性文件,人大常委会依法进行监督。
    3、选举和决定任免国家公职人员
    依照宪法、地方组织法和有关法律规定,地方各级人民代表大会行使对本级国家机关领导人员的选举或决定任命权;在人大闭会期间,人大常委会行使对本级国家机关领导人员和有关公职人员的任免权。这是保证党组织推荐的人选成为国家机关领导人员、保证国家政权真正掌握在人民手中的重要职权,是我国宪法和法律确立的重要制度,必须严格执行。
    4、组织人大代表选举
    根据选举法、地方组织法的有关规定,(1)省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人大常委会主持本级人大代表的选举;不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇设立选举委员会,主持本级人大代表的选举,选举委员会受本级、县级人大常委会领导。(2)县级以上地方人大选举上一级人大代表;在本级人大闭会期间,补选上一级人大出缺的代表或者罢免个别代表。(3)省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人大常委会指导本行政区域内县级以下人大代表选举工作。
    5、召集人民代表大会会议
    地方组织法规定,地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次;县级以上的地方人民代表大会会议,由本级人大常委会召集。人大主要通过开会行使职权、履行职责,不同于其他方面的工作会议。人大正常开会,意味着国家政权机关正常运转,国家政治生活正常进行,任期届满时正常换届。
    人大常委会的议事规则:
    程序既是民主有效运行的形式,也是民主得以实现的保障。人大工作与党政机关工作有很大的不同,人大主要是通过会议形式,按照民主集中制原则,依照法定程序,集体行使职权,集体决定问题。人大常委会行使职权,无论是制定地方性法规还是开展监督、讨论决定重大问题等,都关系到本地区工作全局和人民群众切身利益,必须由常委会全体组成人员按照民主集中制原则集体作出决定。
    “程序正义”是合法性、正当性的内在要求,也是通达科学性、真理性、合理性的重要保证。民主、公开、规范是人大程序的主要特征。程序性强的特点,在人大工作中较为突出。

    乡镇人大工作
    乡镇人民代表大会是我国人民代表大会制度的重要组成部分,是最基层的地方国家权力机关。全面了解、正确认识和理解乡镇人大的理论和业务知识,是做好乡镇人大工作的前提和基础。下面,我想从乡镇人大的产生(历史发展)、乡镇人大是什么(性质、地位、作用)、干什么(职权范围)、怎么干(工作重点及方法)四个方面谈些粗浅的认识和看法,与大家交流、探讨。
    一、乡镇人大的历史发展
    我国乡镇人大的建立和发展,经历了一个曲折的发展过程。
    1940年,毛泽东在《新民主主义论》中提出,中国“可以采取全国人民代表大会……直到乡人民代表大会系统,并由各级人民代表大会选举政府。”1945年,毛泽东在《论联合政府》中指出:“新民主主义的政府组织,应该采取民主集中制,由各级人民代表大会决定大政方针,选举政府。”解放战争时期,乡级设立了人民代表大会,成为基层的权力机关,由它选举产生乡级人民政府。
    1949年,第一届全国政治协商会议制定的共同纲领第十二条规定:“中华人民共和国的政权属于人民,人民行使国家政权的机关是各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会闭会期间,各级人民政府是行使各级政权的机关。”
    新中国成立后,党加强了基层政权建设,从法律制度上规范了乡级政权建设。1954年颁布的我国第一部宪法规定了乡镇人民代表大会的组织机构及其职权和代表活动方式,确定了乡镇人民代表大会的法律地位。但该法对人大与政府在职权划分上,规定不是很明确,第六十五条规定:“县级以上的人民委员会(即人民政府)有权停止下一级人民代表大会不适当的决定的执行”。
    五十年代后期开始,出现了“左”倾错误,在社会主义所有制形式上认为越大越公越好的指导思想下,1958年全国开展了人民公社化运动,乡镇实行政社合一,乡镇人民代表大会被人民公社管理委员会所代替。“文化大革命”又把人民公社管委会改为“革命委员会”,这种基层政权与基层组织不分的组织形式,严重的影响了基层的民主政治建设。
    1979年,党的十一届三中全会后,第五届全国人大第二次会议通过并颁布了地方组织法、选举法,各级人民代表大会得到恢复和逐步完善。1982年修改的宪法规定,设立乡镇人民代表大会和乡镇人民政府。但乡镇人民代表大会仍然由乡镇人民政府召集,闭会期间仍然由政府行使国家权力。
    随着我国民主政治建设的不断发展,乡镇人大工作越来越被重视,在不断完善中逐渐规范。主要标志是在以下几个方面有重大突破:
    一是关于设立乡镇人大主席团的问题。1986年六届全国人大常委会修改地方组织法时,将乡镇人民政府主持召开本级人民代表大会的规定修改为由本级人大会议主席团召集,权力机关会议召集权从此完全归位,结束了由乡镇人民政府召集本级人民代表大会会议的历史。湖北省七届人大常委会于1990年3月通过并颁布了《湖北省乡镇人民代表大会主席团工作若干规定》(以下简称若干规定),规定主席团设专职常务主席,负责处理主席团日常工作。1995年全国人大常委会对地方组织法进行了修改,第十五条规定“乡、民族乡、镇人民代表大会举行会议的时候,选举主席团,由主席团主持会议,并负责召集下一次的本级人民代表大会会议”。从法律规定看,乡镇人大主席团不是乡镇人大的常设机关,但许多省在地方立法上开始突破。1995年11月,省八届人大常委会对若干规定做了部分修正,第四条:“乡、民族乡、镇人民代表大会主席团至少每三个月举行一次会议,研究部署或处理本级人民代表大会的有关工作”,这就扩大了乡镇人大主席团工作的内涵,确立了其在闭会期间的合法地位,使乡镇人大主席团工作从会内扩展到会外,从时间上由较短的代表大会会议延伸到较长的闭会期间。
    二是关于设立乡镇人大主席、副主席的问题。1986年全国人大常委会修改地方组织法时,就曾想设立乡镇人大主席、副主席,但由于当时意见不一致,没有作规定。1995年修改了地方组织法,第十四条规定:“乡、民族乡、镇的人民代表大会设主席,并可以设副主席一人至二人。主席、副主席由本级代表大会从代表中选出,任期与本级人民代表大会每届任期相同。”第十五条规定:“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席为主席团的成员”,负责召集主持主席团的会议,负责处理乡镇人大的日常工作。乡镇人大设立主席、副主席,使乡镇人大工作更加具体化和规范化。
    三是关于乡镇人民代表大会任期的规定问题。建国以来,乡镇人大任期经历了几次变化。1954年宪法规定乡镇人大任期每届两年,1982年宪法规定乡镇人大每届任期3年,2004年宪法修改后把乡镇人大每届任期改为5年,实现了全国五级人民代表大会任期同步,标志着我国基层民主政治建设进一步成熟。
    二、乡镇人大及其主席团的性质、地位和作用
    (一)乡镇人大的性质、地位和作用
    按照宪法规定,乡镇人民代表大会是我国最基层的地方国家权力机关,是广大人民群众参与基层国家事务和社会事务的管理,行使当家作主的民主权利的基本形式和途径,这就是乡镇人民代表大会的性质。对乡镇人大性质的理解和认识,应把握好三点:一是乡镇人大是权力机关,不是行政机关、审判机关和检察机关,也不是党的组织机构;二是乡镇人大是地方权力机关,只能在所辖的行政区域内代表人民,作出的决定在本辖区具有法律效力。也就是说,乡镇人大行使权力只能代表本乡镇人民,作出的决议决定,只能约束本乡镇人民。三是乡镇人大是我国最基层的地方权力机关,与县级以上的各级人大相比,在掌握权力的性质和法律地位上是相同的,但与县级以上的地方各级人大在组织上和职权范围上又有区别。
    乡镇人民代表大会的性质决定了它在乡镇国家机关中的地位,即乡镇人民代表大会在乡镇国家政权机关中地位最高,处于核心地位。具体地说,有三点:一是乡镇人大在我国整个国家权力系统中处于基础地位。它是我国人大系统的重要组成部分,也是我国人民代表大会制度的重要内容之一。党的各项方针、政策,国家的法律、法规和上级的决议、决定要通过它贯彻执行,基层人民群众当家作主的权力也要通过它实现。二是乡镇人大在同级政权体系中处于主导地位。依照宪法和法律的规定,乡镇政权组织主要是乡镇人大和乡镇政府,两者的关系是产生和被产生、决定和被决定、监督和被监督的关系。乡镇人大的法律地位比乡镇政府高。三是乡镇人大在乡镇人民群众中的地位具有权威性。乡镇人大是由选民直接选举产生的,它与人民群众的关系更为密切,是直接联系人民群众的桥梁和纽带,因而它在人民群众中的地位自然是崇高而权威的。
    乡镇人民代表大会的性质和地位,决定了它在国家政治社会生活和经济建设中的作用。乡级政权是整个国家政权的基础,乡镇人大是我国国家权力机关系统中组成人员最多、最了解并最能反映民意的最基层的国家权力机关。因此,乡镇人大具有上级人大无法替代的重要作用。概括地讲,乡镇人大的作用,主要有六个方面:
    一是政权体系的基础作用;
    二是民主法制建设的推动作用;
    三是人民当家作主的保障作用;
    四是勤政廉政依法行政的监督作用;
    五是实现党的主张的保证作用;
    六是构建和谐社会的作用。
    (二)乡镇人大主席团的性质、地位和作用
    地方组织法和若干规定,基本上确定了乡镇人大主席团在闭会期间的性质和法律地位,乡镇人大主席团作为负责处理本级人代会闭会期间日常事务的工作机构,它不是权力机关,但在乡镇人大行使职权的全程中,担负着重要职责,承前启后,处于核心的不可替代的地位。
    三、乡镇人大及主席团的职权、乡镇人大主席职责
    (一)乡镇人大的职权
    地方组织法第九条规定:乡、民族乡、镇的人民代表大会行使下列职权:
    1、在本级行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行;
    2、在职权范围内通过和发布决议;
    3、根据国家计划,决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划;
    4、审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告;
    5、决定本行政区域内的民政工作的实施计划;
    6、选举本级人民代表大会主席、副主席;
    7、选举乡长、副乡长,镇长、副镇长;
    8、听取和审查乡、民族乡、镇的人民政府的工作报告;
    9、撤销乡、民族乡、镇的人民政府的不适当的决定和命令;
    10、保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有财产,保护公民私人所有的合法财产,维护社会秩序,保障公民的人身权利、民主权利和其它权利;
    11、保护各种经济组织的合法权益;
    12、保障少数民族的权利;
    13、保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。
    这些职权可以概括为三权:即决定权、监督权、选举罢免权。一是决定权,决定本行政区域内的重大事项。二是监督权,对乡镇人民政府实施法律监督和工作监督。三是选举罢免权,选举或者罢免乡镇人大主席、副主席,乡长、副乡长,镇长、副镇长。
    (二)乡镇人大主席团的职权
    根据地方组织法和若干规定,乡镇人大主席团主要通过以下两种形式来行使职权和职责。
    1、通过乡镇人民代表大会行使职权。
    ①召集并主持乡镇人民代表大会会议。
    ②决定列席乡镇人民代表大会的人员名单。
    ③向乡镇人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围的议案。
    ④提名和确定人大主席、副主席、乡长、副乡长,镇长、副镇长的候选人人选的名单,并可对上述人员提出罢免案。
    ⑤决定乡镇人民政府、乡镇人民代表大会代表向乡镇人民代表大会提出的各项议案是否列入大会议程或提交大会表决。
    ⑥决定代表联名对乡镇人民政府等机关提出的质询案,交受质询的机关处理。
    ⑦负责向有关机关转交乡镇人大代表向本级人民代表大会提出的建议、批评、意见,并督促处理和答复代表。
    2、在本级人民代表大会闭会期间履行的职责。若干规定第四条明确规定了乡镇人大主席团在闭会期间的职责和工作任务:乡、民族乡、镇人民代表大会主席团至少每3个月举行一次会议,研究部署或处理本级人民代表大会的有关工作。
    ①调查了解宪法、法律、法规,上级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定,本级人民代表大会的决议、决定在本行政区域内的执行情况。
    ②办理代表向本级人民代表大会提出的属于本级人民代表大会职权范围内的议案。
    ③向有关机关和组织转交代表向本级人民代表大会提出的对各方面工作的书面建议、批评、意见,并督促有关机关和组织研究处理和书面答复代表。
    ④组织本级人民代表大会代表在本行政区域内开展视察、调查和评议工作。(根据监督法规定精神,建议不搞评议)
    ⑤联系在本行政区域内居住或者工作的上级人民代表大会代表。
    ⑥发布主席、副主席被依法撤职或者职务终止的公告。
    ⑦其它有关本级人民代表大会的日常工作。
    (三)乡镇人大主席、副主席工作职责
    地方组织法第十四条规定:“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表,组织代表开展活动,并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。”若干规定第七条规定:乡、民族乡、镇人民代表大会主席、副主席履行下列职责。
    1、召集并主持主席团会议,组织主席团成员做好本规定中主席团的各项工作,向本级人民代表大会负责并报告工作,受本级人民代表大会监督。
    2、联系本级人民代表大会代表,组织代表开展活动,反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。
    3、指导和协助各选区依法办理对本级人民代表大会代表和上一级人民代表大会代表的罢免、补选、增补的有关事项。
    4、受理本行政区域内人民代表大会代表的来信来访和人民群众对本级人民政府及其工作人员的申诉和意见。
    5、上级人民代表大会常务委员会交办的有关事项。
    6、主席团交办的有关事项。
    四、依法开展乡镇人大主席团工作
    参照外地和我市部分镇人大主席团工作方法和工作经验,我认为做好乡镇人大主席团工作要抓好四个重点,处理好四个关系,坚持七个原则。
    (一)抓好四个重点
    一是会议抓质量(乡镇人代会会议和主席团会议);二是活动抓效果;三是工作抓依法;四是自身抓建设。
    重点之一:开好乡镇人民代表大会会议和人大主席团会议。
    开好乡镇人民代表大会
    第一,精心组织,做好筹备工作。
    一是召开主席团会议,研究决定大会的有关事项。
    二是乡镇人大主席团和镇政府做好提交大会审议的有关报告的起草工作。
    三是以代表小组为单位,开展视察活动。
    四是提前发出通知,确保代表到会率。
    第二,严格程序,保证会议质量。
    一是几个会议及议题不能减化,走过场。
    二是选举要规范。
    三是会议中代表提出的议案和建议要向代表作说明。
    四是会后要及时向社会发出会议公告。
    开好闭会期间主席团会议
    人民代表大会权力在会内,功夫在会外,只有认真做好闭会期间人大主席团的日常工作,才能保证人大代表在人代会会议期间,充分行使代表权利。
    (1)确定会议议题。主要根据四条:一是主席团年初制定的工作计划;二是根据乡镇党委和政府提出的需要主席团会议讨论的主要内容和问题;三是人大主席、副主席、主席团成员平时走访代表,联系选民,搜集群众意见时反映的热点和难点问题;四是上级人大常委会需要乡镇人大主席团会议讨论研究的有关事项等。
    (2)会议重点要突出。主席团每次会议讨论研究的问题不能过多,一般以1-2个议题为宜。这样能够便于集中精力对某一个问题进行认真研究剖析,最后达到共识,形成统一意见,会议的成功率就比较高。
    (3)准备要充分。主席团会议由主席或者副主席主持。作为主持人,会前要做好准备工作,一是议题要清楚;二是观点要明确;三是会前要多了解各方面的情况,提前综合协调各方面意见,以便达到主席团会议的实际效果。
    (4)坚持发扬民主。按照少数服从多数的原则决定问题,不能搞首长负责制。
    (5)加强会后督办。确保主席团会议研究部署的各项工作得到落实。
    重点之二:组织代表开展好活动。
    代表是人民代表大会的主体,代表工作是乡镇人大的基础性工作,忽视了代表的主体作用,人大的工作就会成为无本之木,无源之水。因此,人大主席、副主席思想上要解决好代表的地位问题,不能把代表当摆设,开会握握手、会上举举手、会后挥挥手;行动上要解决好代表的服务问题,在闭会期间,密切联系代表,组织代表开展活动,充分发挥代表作用。
    代表法对人大代表在人民代表大会闭会期间的活动,规定的比较详细。刚才已有专题讲座,我就不展开讲了。
    重点之三:工作要合法。
    乡镇人大是地方国家权力机关,它只有遵循社会主义法制原则和要求,才能使自己的工作具有权威性。如乡镇人大监督权,是随着乡、镇人民代表大会这一地方国家权力机关的设置而衍生的一种国家权力,是我国宪法和其他法律所授予的,由乡镇人大行使的有关对同级人民政府的行政行为是否符合法律规定、人民利益进行监察和督导的权力。这就要求乡镇人大在行使监督权的时候,必须恪守法律所设定的范围、内容、程序和方式,而不得滥用监督权。一是监督主体必须合法,即对乡镇人民政府实施监督的主体,必须是国家法律法规明确赋予监督权的机关组织。二是监督对象必须合法,监督对象是由监督主体产生的,它相对于监督主体来说具有从属性。依据这一原理,乡镇人大监督对象就是乡镇人民政府及所属工作部门。三是监督内容必须合法,一般的讲,乡镇人大作为地方国家权力机关,有权对同级政府的所有行为实施全方位的监督。四是监督的程序必须合法,对此,我国法律有比较明确的规定,必须严格遵守和执行。
    在组织代表开展活动,监督政府工作时,要把握好三个度。首先,要把握监督工作的量度,坚持抓大事、抓重点、抓关键,充分考虑群众的关切度,把人民群众的普遍关注、迫切要求解决的热点难点问题,作为监督的重点,防止眉毛胡子一把抓。要本着少而精、求实效的原则,一年内,监督几件实事,督促政府和有关部门,针对发现的问题,依法整改,直到问题解决。其次,要把握好监督的力度,坚持从实际出发,对看准了的问题,标准不降、要求不减,锲而不舍,一抓到底,直到抓出成效和人民群众满意为止。再次,要把握好监督的深度,站在全局的高度,着眼于解决深层次的问题和主要矛盾,对有些比较复杂,解决起来难度大的问题,不能操之过急,要统筹规划,精心实施,经过坚持不懈的努力,实现监督的目标。只有如此,才能起到监督、支持和帮助的作用。否则,就容易形成监督的对立性,造成不好的负面影响。
    乡镇人大主席负责处理日常工作,要增强非权力行为意识,人大工作的特点是集体有权,个人无权,乡镇人大的权力行为主体,只能是乡镇人民代表大会,乡镇人大主席的意见,如果没有经过乡镇人民代表大会讨论通过,其意见不具有法律效力,只能是一种个人意见,不能代表人代会的决议、决定。在乡镇人大闭会期间,人大主席更不应行使会议的任何职权,其所做的各项工作,都是为下一次人代会的召开作好准备,都是为人民代表大会、为人大代表更好地行使职权办事、服务,其行为本身不具有任何权力性质。
    闭会期间,人大主席团、人大主席虽然无实体性权力,但我们不能因此而放弃法律、法规赋予的职责,忘记代表的信任,人民的嘱托。应根据法律法规规定的职责大胆工作,有所作为,只有有所作为,才能树立乡镇人大的地位,只有树立了乡镇人大的地位,才能树立乡镇人大的权威。
重点之四:加强人大主席团自身建设,提高人大主席素质。
    加强乡镇人大主席团自身建设,是做好乡镇人大工作的根本保证,主要应抓好思想、组织及制度建设。因为,只有加强思想建设,才能调动积极性、主动性和创造性,使乡镇人大工作开展得生动活泼;只有加强组织建设,选配好威望高、能力强、热爱人大工作的同志担任主席、副主席,才能使乡镇人大工作有保障;只有加强制度建设,才能使乡镇人大工作规范化、程序化,并取得更好效果。关于制度建设,各地有很多好的经验和作法,建议各地在制定完善人大工作制度的时候,要注意三个方面的问题:一是规章制度必须合法,有法律依据。例如制定乡镇人民代表大会议事规则、乡镇人大主席团议事规则,必须以宪法、地方组织法、若干规定为依据。二是必须是职权范围内的事。三是必须符合实际,可操作性强。
    乡镇人大工作能否有所作为,在某种程度上取决于乡镇人大主席的素质如何。乡镇人大主席政治素质、能力素质决定了乡镇人大的工作局面和整体水平。乡镇人大主席要胜任本职工作,履行好法律赋予的职责,关键在于增强角色意识,提高个人素质。第一,要增强做好人大工作的政治意识,以强烈的政治责任感和认真的工作态度,理直气壮地履行好宪法和法律赋予的各项职责。第二,要增强法律意识,要认真学习和掌握有关的法律法规,并要学以致用,做到言必及法、行必依法,行使职责不越权,开展工作不越位。第三,要增强代表的主体意识,依靠代表和服务于代表,不断提高乡镇人大工作水平。第四,要增强为民意识,关心群众疾苦,敢于为民执言,热心为群众办实事。第五,要增强开拓进取意识,在实际工作中,既能严格依照法律法规的规定办事,又能善于在法律允许的范围内,充分发挥主动性和创造性,超越思维常规,勇于探索新路子,推出新方法,使人大工作得以深化、发展和提高。
    (二)处理好四个方面关系
    一是处理好与同级党委的关系。乡镇人大与乡镇党委在政治上是领导与被领导关系,乡镇人大主席团要自觉接受党委的领导,坚持重大问题及时向党委汇报,坚持党的主张与人民意志相结合,这样乡镇人大工作就会得到党委的重视和支持。
    二是处理好与同级政府的关系。乡镇人大与乡镇政府是监督与被监督的关系,但并不是水火不容的对立关系。一方面,既要敢于监督,又要善于监督;另一方面,既要监督政府工作,又要支持政府工作,寓支持于监督之中,做到监督不指责,支持不代替,过问不干预,推进政府工作开展。
    三是处理好与上级人大的关系。上级人大与乡镇人大是工作指导和法律监督的关系,乡镇人大要积极主动与上级人大加强联系,自觉接受上级人大的工作指导和法律监督。
    四是处理好与人大代表的关系。人大主席与人大代表是服务与被服务的关系,人大主席应积极主动联系人大代表,认真组织人大代表开展活动,为人大代表依法履行职务提供服务,保障人大工作开展得卓有成效。
    (三)坚持七个原则
    一是坚持党领导的原则。
    二是民主集中制原则。
    三是依法办事的原则。
    四是公开性原则。
    五是抓大事、议大事的原则。
    六是反映民意的原则。
    七是实事求是的原则。

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