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我国人大代表选举制度

时间:2012年07月06日 来源:

市人大常委会财工委主任    荣延舫

 


    2010年3月的十一届全国人大三次会议,通过了关于修改选举法的决定。新修订的选举法更加充分地体现了民主选举的原则,使我国的人大代表选举制度更趋于合理、更便于操作、更加完善。此次修改最大的变化是“城乡按相同人口比例选举人大代表”。此外,还在代表候选人如实申报个人情况、不允许两地担任代表职务、完善候选人向选民介绍、设立秘密写票处、确保选民自由行使选举权等方面,作出了修改。倍受关注的以农民工为主体的流动人口如何参加现工作地的县乡直接选举的问题,由于牵扯面广,比较复杂,我国户籍制度的改革正在推进过程中,解决这个问题的条件还不具备,在这次选举法修改暂不作规定。
    一、选举法制定和修改的历史沿革与主要内容
    选举制度是人民代表大会制度的基础,选举法是保障公民依法行使选举权和被选举权,依法产生各级人大代表的重要法律。选举法最早于1953年制定,1979年重新制订,其后经过五次修改。城市和农村居民的选举权先后经历了8:1到5:1到4:1直至1:1的漫长过程。
    1953年: 1953年2月中央人民政府委员会第22次会议通过了《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》,确立了普遍、平等、直接选举与间接选举相结合的适合我国国情的人大代表选举原则和制度。
    1979年:选举法确定差额选举,扩大直选范围,把直接选举人大代表的范围扩大到了县级。
    1982年:调整少数民族地区代表比例。
    1986年:简化选民登记手续,确立选民登记一次登记、长期有效的原则;选民或者代表,十人以上联名,可以推荐代表候选人;限制委托投票次数,防止非正常选举;取消了预选的规定。
    1995年:恢复预选,城乡代表人数比为4:1。将原来全国和省、自治区这两级人大中农村与城市每一代表所代表的人口数的比例,从原来的8:1、5:1,统一修改为4:1。
    2004年:组织代表候选人与选民见面。
    2010年:一步到位实现城乡“同票同权”。进一步明确基层代表的含义,确保有适量基层代表,逐步提高妇女代表比例;增设“选举机构”专章规定,禁止同时两地担任代表,乡镇代表总名额上限增加;增强候选人“透明度”, 明确秘密写票制度防贿选 。
    下面重点介绍2010年选举法修正的主要内容:
    (一)城乡按相同人口比例选举人大代表,实行城乡平等选举权
    实行城乡按相同人口比例选举人大代表是坚持和完善人民代表大会制度的重要内容,是发展社会主义民主政治的重要举措。实行城乡按相同人口比例选举人大代表,体现了“三个平等”原则。一是保障公民都享有平等的选举权,实行城乡按相同人口比例选举代表,体现人人平等的原则;二是保障各地方国家权力机关有平等的参与权,各行政区域不论人口多少,都应有相同的基本名额数,都能选举一定数量的代表,体现地区平等;三是保障各民族都有适当数量的代表,人口再少的民族,也要有一名代表,体现民族平等。  
    (二)强调人大代表的广泛性,确保应有适量的基层代表
    “全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性,应当有适当数量的基层代表,特别是工人、农民和知识分子代表;应当有适当数量的妇女代表,并逐步提高妇女代表的比例。”
    (三)增设“选举机构”专章规定,对选举委员会的产生和职责分别作出规定
    选举委员会是组织领导县级和乡级人大代表选举的机构,在直接选举中具有十分重要的作用。新修改的《选举法》增加“选举机构”一章作为第二章,对选举委员会的产生、回避、职责和工作要求等分别作出具体规定。
    增加了两条,即第九条和第十条。第九条为:“不设区的市、市辖区、县、自治县的选举委员会的组成人员由本级人民代表大会常务委员会任命。乡、民族乡、镇的选举委员会的组成人员由不设区的市、市辖区、县、自治县的人民代表大会常务委员会任命。”
    “选举委员会的组成人员为代表候选人的,应当辞去选举委员会的职务。”
    第十条为:选举委员会履行下列职责:
    ①划分选举本级人民代表大会代表的选区,分配各选区应选代表的名额;
    ②进行选民登记,审查选民资格,公布选民名单;受理对于选民名单不同意见的申诉,并作出决定;
    ③确定选举日期;
    ④了解核实并组织介绍代表候选人的情况;根据较多数选民的意见,确定和公布正式代表候选人名单;
    ⑤主持投票选举;
    ⑥确定选举结果是否有效,公布当选代表名单;
    ⑦法律规定的其他职责。
    “选举委员会应当及时公布选举信息。”
    (四)对乡镇人大代表总名额做出修改,乡镇人大代表名额上限增加到160名
    (五)代表候选人如实提供个人情况,禁止同时两地担任代表
    “各政党、各人民团体,可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表,十人以上联名,也可以推荐代表候选人。推荐者应向选举委员会或者大会主席团介绍代表候选人的情况。接受推荐的代表候选人应当向选举委员会或者大会主席团如实提供个人身份、简历等基本情况。提供的基本情况不实的,选举委员会或者大会主席团应当向选民或者代表通报。”
    “公民不得同时担任两个以上无隶属关系的行政区域的人民代表大会代表。”
    (六)明确代表候选人的差额比例,增强选举的竞争性
    (七)增加代表候选人“应当”与选民见面,增强代表候选人“透明度”
    (八)修改选举程序相关规定,保障选民的选举权和被选举权
    (九)规范依法投票选举程序,增设秘密写票处、选民委托投票的规定
    (十)增加接受代表辞职的程序内容,修改罢免代表的程序
    (十一)修改和增加对破坏选举行为的调查处理规定,依法查处违法违规选举行为
    二、选举法确定的人大代表选举的基本原则
    (一)普遍性原则 
    依据宪法和选举法,只要具备有中华人民共和国国籍、年满18周岁、依法享有政治权利这三个条件,都有选举权和被选举权。下面这两种情况不享有选举权和被选举权:一是精神病患者不能行使选举权利的,经选举委员会确认而不列入选民名单;二是因犯违反国家安全罪或者其他严重刑事犯罪案件被羁押、正在受侦查、起诉、审判的人,经人民法院或者人民检察院决定,在被羁押期间停止行使选举权利。
    (二)平等性原则
    这个原则包含两层含义:一是投票权相等,一人一票;二是每一票的价值相等,一票一值。就是说,人大代表由选举产生,每一选民在一次选举中只有一个投票权,在相同的地域是一人一票,每一票的效力相等。选举权和被选举权广泛地、无差别地赋予选举人,体现着我国国家权力广泛的群众基础,体现着社会公平和正义。人大代表选举的平等性原则,是法律面前人人平等的宪法原则在选举中的体现。根据这一原则,要以所在行政区域的人口数和人大代表名额数平均进行测算,来分配和选举人大代表。
    (三)直接选举与间接选举相结合原则
    我国五级人大代表的选举,分别采取直接选举和间接选举的办法。直接选举是指人大代表由选区选民直接投票选举产生,间接选举是指人大代表由下一级人大选举产生。
    (四)差额选举原则
    差额选举原则是指人大代表候选人多于应选人数的选举原则。差额选举把竞争机制引进了选举,有利于发现和遴选人才,有利于公平竞争,有利于造成政治清明的环境。选举法明确规定:全国和地方各级人大代表实行差额选举,代表候选人的人数应多于应选代表的名额。由选民直接选举的代表候选人人数,应多于应选代表名额三分之一至一倍;由地方各级人大选举上一级人大代表的候选人人数,应多于应选代表名额五分之一至二分之一。
    (五)秘密投票原则
    选举法明确规定:全国和地方各级人大代表的选举,一律采用无记名投票的方法。选举时应当设有秘密写票处。选民如果是文盲或者因残疾不能写选票的,可以委托他信任的人代写。这些规定,坚持了人大代表选举中的秘密投票原则,依法保障了选民自由选举。秘密投票是相对于举手表决、公开投票而言的,意味着选民或者代表在完全自主的情况下进行选举,以保证选举的自由与公正。这有利于选举人不受外界的压力,避免不必要的干扰,按照自己的真实意愿进行投票,从而使选举结果更加真实。
    三、选举法规定的人大代表选举程序
    (一)人大代表的选举组织
    根据选举法的规定,人大代表间接选举时,由人大常委会主持本级人大代表的选举。直接选举时,由所在行政区域设立的选举委员会主持本级人大代表的选举,但要接受不设区的市、市辖区、县、自治县人大常委会的领导,省级、设区的市级人大常委会还指导本行政区域内县级以下人大代表的选举工作。
不设区的市、市辖区、县、自治县的选举委员会的组成人员由本级人大常委会任命,乡级的选举委员会的组成人员由不设区的市、市辖区、县、自治县的人大常委会任命。
    (二)人大代表的名额确定及其分配
    实行城乡按相同人口比例选举人大代表是人大代表名额确定的重要依据。在选举全国和地方各级人大代表时,农村每一个代表所代表的人口数和城市每一个代表所代表的人口数是相同的。选举法规定:全国人大代表的名额,由全国人大常委会根据各省、自治区、直辖市的人口数,按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则,以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。地方各级人大代表的名额,由本级人大常委会或者本级选举委员会根据本行政区域所辖的下一级各行政区域或者各选区的人口数,按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则,以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。
    根据选举法的规定,代表名额的基本计算方法是:代表名额基数加与按人口数增加的代表数。省、自治区、直辖市应选全国人大代表名额,由根据人口数计算确定的名额数、相同的地区基本名额数和其他应选名额数构成。省、自治区人大代表基数是350名,每15万人可增一名;直辖市人大代表基数是350名,每2.5万人可增一名;但代表总名额最多不超过1000名。设区的市、自治州人大代表基数是240名,每2.5万可增一名,最多不超过650名。县级人大代表基数是120名,每5千人可增一名,最高不得超过450名,最低可以少于120名;乡级人大代表基数是40名,每1500人可增一名,最高不得超过160名,最低可以少于40名。
选举法规定,地方各级人大代表总名额一经确定,不再变动。只有两种情况可重新确定,即行政区划变动或者重大工程建设造成人口较大变动时。
    (三)选区划分和选民登记
    根据选举法的规定,选区划分和选民登记发生在直接选举过程中。
选区划分的原则,一是便于选民参加选举和代表联系选民,二是保障选举权平等。选区可以按居住状况划分,也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。每个选区选一名至三名人大代表。本行政区域内各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。
    选民登记按选区进行,经登记确认的选民资格长期有效。但出现下述三种情况,即新满十八周岁、被剥夺政治权利期满后恢复政治权利、新迁入本选区的选民,予以登记;对下述三种情况,即死亡、依法被剥夺政治权利、迁出本选区的人员,则从选民名单上除名或者不列入选民名单。选民名单应在选举日的20日以前公布,实行凭选民证参加投票选举的,并应当发给选民证。对于公布的选民名单有不同意见的,可以向选举委员会提出申诉。申诉人如果对处理决定不服,可以再向人民法院起诉,人民法院应在选举日以前作出判决即最后决定。
    (四)提出和确定代表候选人
    全国和地方各级人大的代表候选人,按选区或者选举单位提名产生。各政党、各人民团体,可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表,十人以上联名,也可以推荐代表候选人。推荐者应向选举委员会或者大会主席团介绍代表候选人的情况。接受推荐的代表候选人应当向选举委员会或者大会主席团如实提供个人身份、简历等基本情况。两个渠道推荐的代表候选人的人数,均不得超过本选区或者选举单位应选代表的名额。
    全国和地方各级人大代表实行差额选举。代表候选人的人数应多于应选代表的名额,在直接选举中,应多于应选代表名额三分之一至一倍;在间接选举中,应多于应选代表名额五分之一至二分之一。
    由选民直接选举人大代表的,代表候选人由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐。选举委员会汇总后,在选举日的15日以前公布,并交各该选区的选民小组讨论、协商,确定正式代表候选人名单。如果所提候选人的人数超过最高差额比例,由选举委员会交各该选区的选民小组讨论、协商,根据较多数选民的意见,确定正式代表候选人名单;对正式代表候选人不能形成较为一致意见的,进行预选,根据预选时得票多少的顺序,确定正式代表候选人名单。正式代表候选人名单及代表候选人的基本情况应当在选举日的7日以前公布。县级以上的地方各级人大在选举上一级人大代表时,提名、酝酿代表候选人的时间不得少于两天。各该级人大主席团将依法提出的代表候选人名单及代表候选人的基本情况印发全体代表进行酝酿、讨论。所提代表候选人人数如果符合差额比例,直接进行投票选举;如果超过最高差额比例,进行预选,再确定正式代表候选人名单,进行投票选举。
    选举委员会或者人大主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况。代表候选人的推荐者可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。选举委员会根据选民的要求,应当组织代表候选人与选民见面。代表候选人介绍内容要客观、真实,回答问题要认真、诚恳,但选举日必须停止介绍。
    (五)投票选举
    根据选举法的规定,在直接选举中,有三种投票方式,即设立投票站、召开选举大会和设立流动票箱。选举委员会应当根据各选区选民分布状况,按照方便选民投票的原则来确定具体投票方式。投票选举在直接选举时,由选举委员会主持;在间接选举时,由各该级人大主席团主持。各级人大代表选举,一律采用无记名投票的方法。选举人对于代表候选人可以投赞成票,可以投反对票,可以另选其他任何选民,也可以弃权。选民可以经选举委员会同意委托投票。
    每次选举所投的票数,多于投票人数的无效,等于或者少于投票人数的有效。每一选票所选的人数,多于规定应选代表人数的无效,等于或者少于规定应选代表人数的有效。直接选举时,选区全体选民的过半数参加投票,选举有效;代表候选人获得参加投票的选民过半数选票时,始得当选。间接选举的,代表候选人获得全体代表过半数的选票时,始得当选。获得过半数选票的代表候选人的人数超过应选代表名额时,以得票多的当选。如遇票数相等不能确定当选人时,应当就票数相等的候选人再次投票,以得票多的当选。获得过半数选票的当选代表人少于应选代表的名额时,不足的名额另行选举。
选举结果由选举委员会或者各该级人大主席团确定是否有效,并予以宣布。
    (六)对人大代表的监督和罢免、辞职、补选
    选举法规定:全国和地方各级人大的代表,受选民和原选举单位的监督。选民或者选举单位都有权罢免自己选出的代表。对于县级的人大代表,原选区选民五十人以上联名,对于乡级的人大代表,原选区选民三十人以上联名,可以向县级的人大常委会书面提出罢免要求。罢免要求应当写明罢免理由。被提出罢免的代表有权提出申辩意见。县级的人大常委会派有关负责人员主持表决罢免要求,罢免代表须经原选区过半数的选民通过。县级以上的地方各级人大举行会议的时候,主席团或者十分之一以上代表联名,可以提出对由该级人大选出的上一级人大代表的罢免案。在人大闭会期间,县级以上的地方各级人大常委会主任会议或者常委会五分之一以上组成人员联名,可以向常委会提出对由该级人大选出的上一级人大代表的罢免案。罢免案应当写明罢免理由。被提出罢免的代表有权提出申辩意见。罢免案经会议审议后,分别由大会主席团或者由主任会议提请全体会议表决。罢免代表采用无记名的表决方式,须经各该级人大过半数的代表或者常委会组成人员的过半数通过。罢免的决议,须报送上一级人大常委会备案、公告。代表被罢免的,其在人大的其他职务相应撤销,由大会主席团或者常委会予以公告。
    选举法规定:全国人大代表,省级和设区的市级人大代表,可以向选举他的人大的常委会书面提出辞职。常委会接受辞职,须经组成人员的过半数通过。接受辞职的决议,须报送上一级人大常委会备案、公告。县级的人大代表可以向本级人大常委会书面提出辞职,常委会接受辞职,须经组成人员的过半数通过。乡级的人大代表可以向本级人大书面提出辞职,乡级的人大接受辞职,须经过半数的代表通过。接受辞职的,应当予以公告。代表辞去代表职务的请求被接受的,其在人大的其他职务相应终止,由常委会或者人大主席团予以公告。
    选举法规定:代表在任期内,因故出缺,由原选区或者原选举单位补选。在人大闭会期间,可以由本级人大常委会补选个别出缺的上一级人大代表。补选的具体办法,由省级人大常委会规定。根据代表法等法律的规定,人大代表因故出缺是由于出现了代表资格终止的情形,具体有以下几种情况:代表辞职被接受的,代表被罢免的,代表死亡的,地方各级人大代表在任期内迁出或者调离本行政区域的,代表未经批准两次不出席本级人大会议的,代表被人民法院判决剥夺政治权利的,代表丧失中国国籍的。代表出缺的补选,原则上应当是缺什么补什么,以保持代表的合理结构,保持代表的广泛性。需要注意的是,如果选区或者选举单位在换届选举时没有选足应选代表名额,所余名额不属于出缺,不能按补选程序选举,只能按另行选举程序选举。

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