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人大代表执行代表职务的基础知识

时间:2012年04月05日 来源:

(根据录音整理)


各位代表,同志们:
    大家上午好,根据市人大常委会的安排,今天我将从五个方面来和大家交流人大代表执行代表职务的基础知识。
    一、人大代表是一种国家职务
    省委〔2005〕19号文件明确规定:“组织人事部门应把人大代表职务写入其任职履历。”如何认识这个问题呢?我想可以从以下两个方面来理解。第一,人大代表是人民行使国家权力的代表。第二,人大代表是国家权力机关的组成人员。下面,我分别谈一谈我对这两个方面的理解。
    首先,人大代表是人民行使国家权力的代表。我国的宪法第一条规定,中华人民共和国的一切权力属于人民。这里讲的一切权力就是主权。现在法制国家都主张主权在民,但是从现实条件来看,无论是整个国家,还是一个省、一个市、一个区来说,都还难以做到由全体公民,即13亿多人、我们省6000多万人或仙桃150多万人,人人都来直接行使国家权力,只能通过一定的形式,将自己的权力委托给我们选区产生的人大代表,人民让代表去代表我们决定国家的事务,这就是我们所说的“代议制”。在我国,人民行使管理国家事务的权力,是通过民主选举产生各级人大代表,由各级人大代表组成人民代表大会,也就是国家权力机关来行使权力。以仙桃为例,我们400多名市人大代表,代表150多万人来行使国家权力,我们400多名代表应该说是责任重大,使命光荣。那么,我们要弄清楚的是,实行人民代表大会制度,人民是国家的主人,这个性质没有变,但是人民与国家权力之间的关系有一点变化,也就是说人民与国家权力之间的关系是间接的关系,不是人民来直接行使国家权力,多了个中间环节,就是我们人大代表,人大代表是直接行使国家权力的,我们的人民是间接的行使国家权力。所以,我国的宪法规定,中华人民共和国的一切权力属于人民,应该说具体表现为属于国家权力机关,也就说我们国家的一切权力属于人民代表大会,闭会期间,属于它的常设机关人大常委会。也就是说,我们的人大代表实际上行使着人民管理国家的权力,就是接受人民的委托,作为人民行使国家权力的代表。我们人大代表可以说是像扁担一样,扁担的一头是人民群众,是人民群众把我们选举出来作为他们的代表来管理国家,行使国家权力,另一头是国家机关,我们是国家机关的组成人员,党通过人大代表把人民和国家联系在一起。如果我们人大代表的作用不能充分发挥,人民当家作主、管理国家的权力就不能落到实处。讲到这里,我想到一个问题,那就是我们在座的各级人大代表,有一个问题要值得注意,就是要摆正我们的位置。我作为省人大代表,在全国人大也多次当过工作人员,我们无论是全国人大代表,还是省人大代表,还是武汉市人大代表,往往都有一个问题,就是人大代表的位置摆的不正。具体体现在哪里呢?我在2000年参加全国人大会议的时候,我们湖北团的部分代表,讨论政府工作报告时说,我坚决拥护总理所作的政府工作报告;学习了总理的报告,深受启发;听了省长的政府工作报告,我感到非常的鼓舞;我要认真学习省长的报告;我认真学习了省长的报告,感到对湖北的发展充满信心;学习了省长的报告,感到政府的工作……;等等。我说你们几位代表,刚才讲的开场的地方不对。其中一位代表跟我说,怎么不对呢?我说位置没摆正,今天,省长到我们团来听取我们对政府工作报告的意见,他是代表省政府来接受我们人大代表监督的,我们每一位代表都是主人,都是监督者,我们的省长是来听取代表对省政府工作的意见和建议的。因此,我们不能用学习什么文件、领会什么精神等等。他说那该怎么说呢?我说用“同意”,我同意省长所作的政府工作报告,或者用我赞成省长所作的政府工作报告。2006年汉阳区江堤乡的一个村党支部书记胡民荣,作为一名人大代表,两次批评阮成发市长,阮市长刚刚到他那个小组参加讨论,他就说:阮市长,去年你说到我们村去的,怎么一直不去呢?阮市长说:我去年到你那里去了三四趟,都是看大项目去了,没有到你那个村,但是我说过去年要去你那个村,结果我食言了,我向你检讨,我道歉。胡民荣急忙又说,整个政府工作报告里头一字不提城中村的农民失去土地怎么生存的问题,过去他们在城里面的房子是自己住一半、租一半,现在把他们弄到郊区去了,但没有人到郊区租房子,他们去年住着又大又好的房子,但是无法生活,报告里应该提到这个问题怎么解决。阮市长说:你提的这个问题很尖锐、很敏感,我们市政府要认真研究,要向人民做检讨。胡民荣代表两次批评阮市长,后来其他代表也向阮市长提出建议意见。阮市长离开那个小组的时候,请求代表们再多给政府工作报告提意见或建议。楚天都市报的记者写了一篇评论,题目是:代表的腰杆和市长的胸怀。我认真读了那篇评论,就讲我们的代表敢于批评我们政府的主要领导同志,是因为我们的代表背后,都有成千上万的选民,他是代表人民来行使国家权力的,我们的市长也比较宽厚,能够倾听我们代表的呼声和批评意见。但是那篇文章有一处写错了。文章最后说,阮成发同志再次要求代表对政府工作报告提意见或建议,应该改成阮市长再次恳求或请求人大代表对我们的政府工作报告提出宝贵意见或建议。阮市长不是领导我们人大代表的,是来接受我们代表监督的,我们的人大代表代表人民来监督政府的工作。所以我们最多用赞成,尽量用同意,绝对不要用什么拥护,更不要用学习什么文件、领会什么精神,这个位置要搞清楚、摆正。
    还有一点要注意的,就是我们代表们举手、按键通过的政府工作报告、法院工作报告、检察院工作报告、财政预算和计划工作报告,散会后,那个报告成为人大通过的决议。我们人大代表再回到自己的本职岗位以后,要带头贯彻落实大会通过的各项决议,包括落实政府工作报告提出的奋斗目标,要在自己的生产、工作岗位上,发挥先锋模范作用,带领本单位群众一起积极推进政府的工作。这一个位置就变化了,散会以后,你就不要说自己是代表,是监督政府的,不是贯彻执行的。因为我们代表半数通过以后,就是人民代表大会的决议了,人大代表是在落实代表大会的决议,那个时候的位置跟我们审议报告的时候有区别。
    第二,人大代表是国家权力机关的组成人员。人大代表不仅是代表,还是国家权力机关的组成人员,我国的宪法规定,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和各级地方人民代表大会。每一级人民代表大会,都是民主选举产生的人大代表组成的,因此人民代表大会行使国家权力,具体体现在人大代表集体行使国家权力,人大代表就是国家权力机关的组成人员,这种性质和地位,就标志着我们人大代表的责任重大、使命光荣,在我国的政治生活中处于十分重要的地位。首先,人民代表大会在国家政权体系中是什么地位。现在我们一提党政干部,就把人大排到外头了,这是绝对错误的。实际上人大是处于核心地位的,是整个政权的基础,没有人大,就没有政府。人大与“一府两院”是什么关系?是产生与被产生、监督与被监督、决定与执行的关系。产生与被产生,人大产生“一府两院”;监督与被监督,人大监督“一府两院”,“一府两院”必须依法接受人大的监督;决定与执行,人大决定,“一府两院”执行,人大作出的决议决定,“一府两院”必须依法执行。在这个问题上有一个误区,就是搞成了党委决定,政府执行,人大监督,这个模式要慢慢变,要变成什么呢?要变成党委决策,人大决定,政府执行,人大监督,要变到这样的运行模式上,就更科学一点。人大只有决定了才好监督,人大都不知道,如何去监督?差一个环节,也没有体现中华人民共和国的一切权力属于人民。党委决定,政府执行,人大监督,人民是国家的主人,人民有权力决定国家的重大事情,这一个环节空了。十八大过后政治体制改革,人大将要发挥更好作用,要逐渐的把党委决定,政府执行,人大监督转变到党委决策管宏观,人大决定,政府执行,人大监督,这样一个权力运行的轨道上面。这样我们人大的决定权才能真正的行使起来,我们现在的人大决定权,基本上没有怎么行使,我们县市一级人大有三权,实际上主要是监督权,决定权没有很好的行使,人事任免权基本上党委、组织部门为主。决定权要突破,没有人大代表的工作,人民代表大会就很难发挥作用。国家权力机关和它的组成人员,可以比作集体与细胞的关系,单个的细胞,不代表集体,不能发挥集体的功能,但集体是由细胞组成、发挥功能的,发挥集体的作用,离不开每个细胞的作用,所以人大是一个行使国家权力的集体,代表们不能单独行使国家权力,表现上看,减少几个代表没有什么问题,不会造成什么影响,但实际上,质都是通过一定的量来表现的。比如,人民代表大会审议政府、人大常委会、计划、预算和两院的报告,都要经过我们代表的表决,如果没有获得半数以上代表的赞成,就没有办法通过,就要重新报告,再次报告不能获得通过,相关领导就要辞职,我们市长的政府工作报告如果两次不能通过,我们的市长就要辞职,法院的院长、检察院的检察长也一样。代表大会的各项工作和报告、议案,获得半数以上代表的赞成,就成了具有法律意义上的规范性文件,比如通过的六个报告决议,是具有法律规范性的决策性文件,如果是全国人大的法律、我们省的法规议案,我们半数代表通过了,就成了国家的法律、省的地方性法规,具有极大的权威性,就在全国或全省对于全体人民,都有很强的制约性,要求全国的人民或全省的人民必须遵守。人大代表与人大的这种细胞与集体的关系,就具体体现于集体与个人的辩证关系上,反映了我们国家的权力是从人民群众中来,到人民群众中去,集中起来、坚持下去这样一个过程。因此,我们每一位代表都要深刻的认识到,担任代表职务,实属不易,全国人大有2990多名代表,每一位人大代表代表40多万人民群众,代表他们行使权力;我们省里面有723名人大代表,每一位人大代表是代表8.5万人在行使国家权力;我们仙桃市是400多名代表,有150多万人,每一名人大代表代表三千多人民群众在行使管理国家的权力。仅从数量关系上,就能看到人大代表的使命、责任,因此我们的人大代表应该十分珍惜这一个国家职务,应该努力增强代表的意识,就是牢记自己是人民选出来的,要对人民负责,人大代表执行职务不是个人行为。人大代表的发言,不简单是自己的个人意见,不能随意,不能凭自己的好恶,因为背后有成千上万的选民,有他们的愿望和呼声,人大代表不仅是一种荣誉,更是一种职务,一种责任,一种使命,是人民行使国家权力的职务、职责,是为民代言的大责任,是维护人民根本利益的神圣使命。
    二、人大代表的权利和义务
    我们人大代表有哪些权利和义务呢?根据宪法和有关法律的规定,我们的人大代表具有十七项权利,五项义务。
    (一)人大代表的权利
    人大代表在人民代表大会会议期间享有十项权利:
    1、出席会议权。我们的代表有权出席我们的人民代表大会、代表团会议、代表小组会议。出席人民代表大会,既是一项权力,又是一项义务,人大代表要事先安排好各项工作和活动,按时出席会议,当本职工作和出席会议发生冲突的时候,应当出席会议。我们的代表如果连续三年不能出席会议,应该辞职。
    2、审议权。代表的审议是代表对列入会议议程的各项报告和议案,进行讨论、发表意见,表明意愿和立场,给予肯定、否定或提出修改意见的活动。在人民代表大会上,我们的代表们有权对六个报告提出意见和建议,最后还要对这六个报告进行表决,代表审议的过程,提出修改意见的过程,就是代表人民在行使监督权的过程,最后代表表决,就是代表人民在行使决定权。那么我要说的是,我们每次人民代表大会审议六个报告,政府工作报告、人大常委会工作报告、法院工作报告、检察院工作报告、计划报告、预算报告,每届还要审议一个本地区的五年计划和发展规划纲要,审议这几个工作报告很重要。我们省十届人大四次会议在汉口召开,在一次主席团会议上,发改委的主要领导作关于湖北省十一五规划纲要的说明时,讲到湖北省今后五年的发展目标的时候,这位领导同志说,关于我省今后五年发展的目标,省委已经讨论了,决定了,我在这里就不作说明,说完他就下去了。在各位主席团成员发表意见时,俞正声书记请求发言。他讲了一段话,某某同志(省发改委的领导)前面都讲的蛮好,就是最后这句话不对,主要是你这个认识错了,人大代表审议五年规划纲要,是宪法和法律赋予人大代表的神圣职责,怎么能说省委同意决定了,人大代表就不用审议呢?你不把今后五年发展目标跟大家介绍,大家怎么审议呢?你说省委同意决定了,不给代表们介绍,那就是说让代表们不讨论不审议了,宪法和法律赋予的权力,怎么能说省委讨论同意决定了,人大代表就没有必要再讨论决定了呢?尽管省委讨论决定了,人大代表还必须审议决定,这是宪法和法律赋予人大代表的法律职责,只要人大代表的提议是正确的,还必须接受,必须采纳,必须修改。只有这样,才能集思广益,把我们代表当中的正确意见集中起来,才能从分调动每一位公民建设社会主义的积极性,才能使党的主张,上升为全体人民共同遵守的国家意志。正声同志这段话讲的非常好,所以我们人大的决定,在这个地方,是高于党的主张的。党的主张、决定、决策,在很大程度上,只是对我们共产党员有约束力,而我们人大的决定是对全体公民有约束力。
    3、提议案权。人民代表大会决定重大问题,一般要经过提出议案、审议议案、表决议案三个过程,那么提议案是审议和决定问题的前提,关于这个问题,在后面要专门讲到。
    4、选举权。我们人大的选举权就是指我们代表参加选举国家机关领导人、工作人员及其他人员的权力,我们人大代表可以选举哪些人呢?我们代表在大会期间,有权选举人大常委会的组成人员,市长、副市长,法院院长,检察院检察长。检察长多一个程序,要报上一级的检察长,通过上一级检察长报由他的同一级人大常委会批准,但是选举还是由本级人大代表。
    5、询问权。询问是国家权力机关对国家行政机关、审判机关和检察机关实施监督的七种监督形式之一。在人民代表大会期间,我们代表在审议六个报告的时候,有关国家机关都派了一位领导和工作人员,到代表团、小组听取对该项报告的意见,在这个会议上,我们的代表有不清楚的可以向他们进行询问,询问既是了解情况,同时还有一种批评的功能。比方说,法院的执行就能通过询问来督促。
    6、质询权。大会期间,十人以上人大代表联名,可以提出对本级人民政府及所属工作部门、人民法院和人民检察院的质询案,质询要写明质询的对象,质询的问题和内容,质询案由主席团决定,由受质询的机关负责答复。焦点访谈曾经报道,前几年,在广东省人民代表大会上,人大代表对它的环保非常的不满意,提出质询案,最后导致该省环保厅长辞职。
    7、罢免权。罢免是指由选举和任命产生的国家机关工作人员在任期担满前依法解除其领导职务,就是他还没期满,就把他免去了。地方组织法第26条有明确的规定,县级以上的地方人民代表大会举行会议的时候,主席团、常务委员会或十分之一的代表联名,就可以提出罢免了,认为市长或者某个副市长、某个局长不称职,不能够为人民办事,可以罢免他。我们十分之一的代表提出罢免,就可以成立,然后再进行表决,罢免应该是各项监督中最严厉的一种手段,对于这种罢免权的使用要十分的慎重,不要随便行使。
    8、提议组织特定问题调查的权力。这是与罢免权紧密相连的,因为人民代表大会会期太短,罢免提出的理由要进行核实,可能在那几天内搞不清楚,因此就要组织一个特定问题调查委员会,然后对于提出的问题进行调查,在第二年的人民代表大会期间进行表决,人大代表有权依法提议组织关于特定问题的调查委员会。
    9、表决权。也是决定权的一个方面,人大代表对于报告和议案、有关事项表明我们自己的意愿,可以赞成、反对、弃权,但是最好不要出现未按键,未按键就像是弃权一样,弃权就按弃权票,一般最好是赞成或者反对,因为弃权也好,未按键也好,最后还是算到反对里面去了。我举个例子,钟祥县有一年选举县长,当时该县县长候选人获得了参加会议的半数以上的代表赞成,但是没有获得全体代表的过半数赞成,大会主席团请示荆门地委,地委认为通过了到会代表的半数,可以当选,最后省人大常委会得知后,予以撤消,因为没有过全体代表的半数,不能当选。我们仙桃人大常委会组成人员,一般有人事任免的时候不要请假,因为仙桃总共就三十五个组成人员,有七八个反对,再有七八个请假,那么表决是通不过的,那七八个可能当中多数还是赞成的,但是因为没有参加表决,所以就算成反对票了。
    10、建议权。这个权利我在后面专门讲,我们的代表怎么去提意见、怎么去批评,怎么提议案。
我们代表在闭会期间有七项权利:
    1、参加代表小组活动的权利。代表法第三十一条明确规定,代表在本级人民代表大会闭会期间,有权参加由人民代表大会或者常务委员会安排的代表活动。
    2、参加视察的权利。在人民代表大会闭会期间,我们的人大常委会在听取各项工作报告,或者执法检查之前,都要组织一些视察,组织一些专题调研,这时候我们的代表都有权力持证就地进行视察,受邀请参加视察。
    3、提议临时召集本级人民代表大会会议的权利。这个权力是要经过五分之一的全体人大代表提议,可以临时召集人民代表大会会议,人民代表大会会议每年至少举行一次,我们基本上一年就开一次,但是有五分之一以上人大代表提议就某个重大问题临时召开人民代表大会会议时,如果采纳了,也可以多开一次人民代表大会会议。
    4、列席有关会议的权利。比如,有权列席人大常委会会议。我们省现在每次省人大常委会会议都要邀请十五到十八名人大代表参加,一年可以邀请一百多名代表参加。基本可以保证每个代表在任期内至少能列席一次省人大常委会会议,满足人大代表列席省人大常委会会议的愿望。
    5、联系原选举单位或原选区选民的权利。我们乡镇人大代表是直选的,要认真的做好联系原选区选民的工作。间接选举的人大代表,要联系好原选举单位,要接受原选举单位或选区选民的监督,向他们述职,公布自己的邮箱,公布自己的手机号,保持密切的联系,接受他们的监督。
    6、参加特定问题调查委员会的权利。我们前面讲要罢免某个“一府两院”的领导,在会议期间,问题搞不清楚,那么在闭会期间要把它调查清楚,我们的代表都有权被选为参加特定问题调查委员会的成员。
    7、对各方面的工作提出批评建议或意见的权利。
    (二)人大代表的义务
    1、必须模范遵守宪法和法律。依法治国,建设社会主义法治国家是我们国家的基本方略,已经被庄严的载入了宪法,法治国家的基本特征就是宪法和法律具有极高的权威和尊严,坚持法律面前,人人平等,任何个人和组织都没有超越法律的特权。我国现有各级人大代表二百七十万多人,他们是建设社会主义法治国家的中坚力量,责无旁贷的模范遵守宪法和法律,带头宣传和执行法律,在自己的工作和生活中,协助宪法和法律的实施。我们人大代表在这个方面的表率作用,对于全社会形成普遍的法律意识,推进依法治国的进程,保证国家的长治久安都是具有十分重要的深远意义和影响的。
    2、必须与原选区的选民或者原选举单位保持密切联系。这既是我们代表的权利,又是我们代表的义务,人民把意愿和要求委托给代表,再由代表将这些意愿和要求反映到国家机关中去,我们的代表必须密切联系群众,只有密切联系群众,才能真正的了解他们在想什么,有什么要求和愿望要反映,才能为我们的人民群众行使好权力。代表也只有密切联系群众,才能把自己置于人民群众的监督之下,取得工作的动力,增强工作的责任感。为此,宪法和有关法律就明确的规定,地方各级人民代表大会的代表,应当和原选举单位或者原选区的选民保持密切联系,宣传法律和政策,协助本级人民政府推进工作,并向人民代表大会及其常务委员会、人民政府反映群众的意见和要求,努力为人民服务。
    3、保守国家秘密。国家秘密关系国家的安全和利益。依照法律程序确定,在一定时间内,只限一定范围的人员掌握的事项,一共有七个方面。一是国家事务重大决策中的秘密事项。例如,2008年温家宝总理的政府工作报告,在报告前一天就发给代表,要求代表先看,准备意见,当天晚上要收回。某代表团有一份报告遗失了,总理的报告还没有作,国外的媒体就已经将整个工作报告登出来了,最后查出来是某个代表团的代表,该代表团团长做检讨,代表也检讨。二是国防建设和武装力量活动中的秘密事项。三是外交和外事活动中的秘密事项。四是国民经济和社会发展中的秘密事项。五是科学技术的秘密事项。六是维护国家安全活动和追查国家刑事犯罪中的秘密事项。七是其他经国家保密工作部门确定的应该保守的国家秘密事项。因为这些国家秘密直接关系到我们国家的安全和利益,人大代表来自于社会的方方面面,有一部分代表可以接触到上述的秘密,因此我们要注意保密,不要在私人交往的信件中泄漏我们国家的秘密,不要携带属于国家秘密的文件外出,不要在公共场所随便谈论国家秘密。
    4、协助政府推进工作。代表法第二十八条规定,人大代表要反映群众的意见和要求,积极的协助政府推进工作。我们的人大代表是人民选举出来的先进分子,应该说我们人大代表的综合素质都很高,如果没有高的素质,人民群众不会把你选为他们的代表,因此我们人大代表的一言一行,都会在人民群众中启到示范的效应,因此我们人大代表应该带头推进政府工作,在自己的生产、生活和工作中发挥先锋模范作用,用我们的模范作用,鼓舞和调动广大人民群众参与经济建设、政治建设、文化建设、生态文明建设等各个方面的积极性。
    5、接受原选区选民或原选举单位的监督。这是权力也是义务,人大代表应该保持与选举单位或原选区的群众密切联系,采取向他们述职、汇报工作等形式接受监督。
    三、代表执行职务的保障
    人大代表要履行好法定职责,需要为其提供必要的保障和服务,以保证其不受非法的干扰,方便有效的开展工作和活动。为此,宪法和有关法律,专门作出规定,对我们代表履行职责提供四项保障。
    1、司法保障。司法保障主要有两个方面,第一个是言论免责权。言论自由是我国宪法规定的公民的一项基本权利,即公民有通过语言和文字等方式表达其思想和意愿的自由,人大代表是人民委托到国家权力机关去工作的使者,讨论和决定国家大事,除了享有普通公民言论自由的基本权力外,还享有一个特权,这就是言论自由特殊保护权,简称为言论免责权,意思是人大代表在代表机关中的发言和表决不受任何机关的追求。第二个是人身特殊保护权。人大代表作为公民的一部分,同样享有人身保护权。由于人大代表是国家权力机关的组成人员,其人身自由不受侵犯,还受到特殊保障,这就是对代表进行拘留、逮捕、刑事审判,除要遵守一般的程序外,还要遵守一道特殊程序,这就是要获得人大及其常委会的许可。没有国家权力机关的许可,不能对我们的代表随意限制人身自由。在人大会议期间,要经过大会主席团的许可,才能对我们的代表限制人身自由,在闭会期间,要经过人大常委会的许可才能对我们的代表限制人身自由。我们为什么要规定我们人大代表享受人身保护权呢?我的理解是这样的,一是维护国家权力机关的权威和工作的正常运转,因为各级人大,是人民选举出来的权力机关,国家机关的组成人员就是人大代表,所以其他的机关如行政机关、审判机关、检察机关,都有义务维护我们权力机关的尊严和工作的正常运转。因此,不经过人大及其常委会的许可,是不能限制人大代表的人身自由。二是为了保证代表依法执行职务,防止对人大代表打击、报复和陷害。
    2、时间保障。在市场经济时代,有的企业是实行严格的岗位责任制,有的搞定额管理,这时就出现了履行代表职务与工作之间的矛盾。代表法规定:“代表在本级人民代表大会闭会期间,参加由本级人民代表大会或者其常务委员会安排的代表活动,代表所在单位必须给予时间保障。”这里所说的活动是人大及其常委会安排的视察、专题调研、出席常委会会议及常委会工作机构的会议。遇到这些情况,代表可以向本单位请假,单位必须予以批准,不能拒绝。这一规定还意味着代表参加会议期间,本职工作所承担的任务要免去。当然有些不太好免去,例如老师上课,具有连续性,这样就需要跟其他老师调整下。
    3、物质保障。人大代表的活动属于政务活动,需要一定的物质条件做保障。一是人大代表绝大多数都是兼职人员,担任人大代表时并不脱离本职工作或者生产岗位,履行代表职责是义务的,这就产生了代表本职工作于代表工作的矛盾。为了妥善处理这个问题,有关法律作出明确规定:代表离开原选举单位履行代表职务,原待遇不变。代表法规定,代表执行代表职务,其所在单位按正常出勤对待,享受所在单位的工资和其他待遇;“其他待遇”主要是指奖金、岗位津贴、生活补贴等待遇。没有固定收入的农民工和城市个体劳动者代表,湖北省的规定是根据实际情况予以财政补贴。二是物质上的保障,主要是指各级财政要承担本级人大代表的各项费用,例如交通费、食宿费、误工补贴费等等。还要为代表开展闭会期间活动提供经费,这些费用都要列入预算,严格管理。我们代表的费用不要借助企业和个人的赞助,以免影响公平。三是县级以上各级人大常委会要为代表履行职务提供必要的服务和条件,主要是县级以上各级人大常委会要及时的给我们代表提供信息、寄送资料,要让代表知情知政,为代表参加审议议案提供服务,对我们代表提出的议案批评和意见要给予引导和支持,有时要跟踪督办。
    4、组织保障。各级人大常委会都设有专门为代表服务的代表工作机构,专门从事为代表服务工作,给代表寄送资料等。代表有什么事、有什么要求,可以及时向代表工作机构提出,代表工作机构应以满腔的热情切实为代表做好服务工作,把人大代表工作机构办成名副其实的代表之家。
    四、代表要科学执行好代表职务
    代表管理国家大事,主要表现在执行职务上,那么如何做到科学履职?我认为要做到以下四点:
    1、要围绕党和国家工作大局努力学习,尽可能了解和掌握法律法规和有关方针政策。
学习是执行好代表职务的前提。因为人大行使职权的每一项工作,政治性、法律性、程序性、专业性都很强。例如:政府工作报告涉及到全市各方面的政策方针,其中经济和社会发展占据了很大篇幅,那些大政方针和政策措施具有历史的连贯性,所以代表对政府工作报告提出意见和建议时,就要了解和掌握事件发展的来龙去脉。下面,讲个具体的例子,为什么要掌握国家的宪法和法律、方针政策呢?教师法第二十五条规定:老师的平均工资应当不低于或者略高于国家公务员的平均工资水平。党中央国务院2006年9月批准了各省、自治区、直辖市关于公务员的津补贴,老师的平均工资应当不低于或者略高于国家公务员的平均工资水平。但是有一段时间,公务员的工资要略高于教师的工资。有一位全国人大代表发现了这个问题,该代表在全国人大会议上批评温家宝总理说:公务员津补贴加了一年零七个月,但我们教师的工资还未变,国务院违法了教师法第二十五条的规定。当时国务院研究室、法制办研究室、财政部研究室都忽视了这个问题,三天后,总理政府工作报告就增加了该项内容,财政工作报告和计划工作报告都增加了一段内容,就是对该项问题的解决方法。现在这个问题已经落实解决了。这个问题就说明我们一定要认真学习宪法和法律,用宪法、法律法规来保护、维护人民群众正当的权益。
    2、要通过广泛联系人民群众和参加闭会期间的活动,调查研究,了解掌握实际情况。
    人大代表一定要通过自己的本职工作和参加社会活动,广泛的联系人民群众,一方面可以了解有关国家机关履行职责的情况,另一方面也可以收集人民群众对有关国家机关的意见和建议。人大代表分布在各行各业,代表在参加生产、工作和社会活动中要认真了解真实的情况,掌握丰富的第一手资料,通过对局部的分析,研究全局性的问题,通过对客观现象的观察,认识具有普遍性的规律,只有这样,代表的审议发言才能做到言之依法,言之成理,言之有据,实事求是的反映情况,提出意见和建议。温家宝总理2008年政府工作报告里有这样一段话,“取消农业税,终结了两千年来中国农民种田交税的历史。”而取消农业税这一建议,正是湖南省代表团的全国人大代表任玉奇于2004年3月在召开的全国人大十届二次会议审议政府工作报告时提出的建议。任玉奇2003年当选为全国人大代表后,用了2个月时间调查走访8个省,走了20多个市州,80多个乡镇,农民普遍反映种粮的成本高于种粮的收益,直接导致了欠交农业税,有极少数地方农民无法生存,出现服用农药、上吊自杀现象。2004年春天,他在十届人大二次会议上,在审议国务院政府工作报告时就提出来减轻农业税,保证农民种田有收益,并且提出取消过去的欠条,后来国务院采纳了建议,减轻了农业税。2006年他又提出取消农业税,党中央国务院经过慎重考虑,采纳建议取消了农业税。所以我们的人大代表要深入了解实际情况,要进行分析和思考,要掌握第一手材料,在这个基础上提出意见和建议。
    3、要深入思考问题。
    代表所提出的意见和建议,要在深入调查研究、倾听基层和人民群众意见的基础上,做好准备,包括掌握基本情况和相关数据,特别要注意的是,必须要进行深入研究思考,才能提出中肯的、有建设性的意见和建议。举个例子,在1993年3月召开的八届人大一次会议上,当时政府工作报告最后一句话是:把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。湖北代表团的全国人大代表李存怀认为不全面,认为要加上“法治”,即依法治国,当年未被采纳。后来在1999年被采纳了,把我国建设成为富强、民主、法治、文明的社会主义国家。1999年,李老先生说,我当时的建议是经过反复思考后提出来的,加入“法治”,对于我们国家的长治久安,防治腐败和违法乱纪现象大有益处。
    4、要处理好局部与全局的关系。
    代表要代表全体人民的利益,在审议工作报告或者投票的时候都要从整体、根本的利益去行使好权力,当局部利益和全局利益发生冲突的时候,要自觉把局部利益放到全局利益中去掂量,要把眼前利益放到长远利益中去权衡,做到言论言行维护大局,工作维护大局。
    五、如何撰写代表议案、建议、批评和意见
    (一)代表议案的提出
    1、提出的主体。地方组织法规定,县级以上人大代表提出议案需要十人以上联名。
    2、提出的时间。人大代表的议案,一般情况要在会议期间提出,代表大会会议期间提出议案,应当在大会主席团决定代表交付议案的截止时间之前提出。为了保证代表有充分的时间提出议案,对于符合议案条件、准备成熟的议案,可以在大会闭会期间提出。
    3、提出的基本要求。一是要在调查研究、认真准备的基础上提出。人大代表要本着对党、国家、人民高度负责的精神,站在全局的高度,慎重对待,代表们应当将提出代表议案,与闭会期间的代表活动紧密相连,要把参加代表的视察,参加常委会组织的专题调研这样一个过程作为我们酝酿起草议案的过程。要突出重点、抓住关键,有目的有准备的进行,还要通过座谈、走访、征求意见等方式密切联系人民群众,深入实际、深入群众、深入开展调查研究,倾听人民群众的呼声,了解真实情况,在这个基础上围绕中心工作、改革发展稳定中的重大问题和人民群众普遍关心的热点难点问题,在认真准备充分酝酿的基础上依法提出有针对性、可行性的议案。
    二是要根据本级人大常委会的职权提出议案。代表提出的议案只能是本级人大常委会职能范围内的议案,这是因为只有符合本级人大常委会职权范围内的议案才能列入人民代表大会的议程;不要提出党委、政府、法院、检察、群团组织、企事业单位等职能范围内的议案,不要提出增加编制、增加建设项目、申请财政拨款、案件申述等议案。
    三是要在保证质量的前提下议案。根据代表法的有关规定,代表提出的议案应当有案由、案据和方案。近年来,有的代表提出提出议案时,存在着重数量、轻质量的倾向,有的议案只有案由、案据,没有明确具体的方案。这样的议案既不可能列入会议议程,也难以进行研究处理。因此,要在保证质量的前提下提议案,不要片面的追求数量。人大代表提议案要尊从三句话:案由应当明确清楚,案据应当充分合理,方案应当具体可行。举个例子,我在宜昌市列席市人民代表大会,有一位基层工作人员是宜昌市人大代表,提出个很好的议案被采纳。案由是当地盛产夏橙,在全国有名,但很偏僻,外地货车加不到油抛锚,当地司机储存汽油容易引发火灾,为了加快夏橙流通,促进当地经济发展。案据是外地司机抛锚37起,发生火灾多少起,造成了多大经济损失。方案是在当地谢山乡建一个加油站,建造加油站需要多少钱,多大的规格等等,现在加油站已经建成。
    4、提出议案应当共同负责。要求领衔的代表向分别参加议案的代表提供议案文本,最好把文本给每位签字的代表看看,让复议的代表阅读。
    (二)代表的意见、批评和建议的提出
    从字面意思看,建议是提出的主张,批评是指出国家机关工作中的缺点和错误,发表我们的看法,意见是对事物的看法。认真研究处理代表建议、批评和意见并负责答复,是有关机关、组织的法定职责。讲到这里我谈一下自己的看法,我们的代表建议批评和意见目前存在着一个突出的矛盾,最满意的答复和最不满意的落实之间的矛盾,以湖北省为例,省人代会期间,每年收到的代表建议批评和意见是500件左右,去年是508件,但经过一年时间落实的只有30%左右,也就是每年只能落实150件,2009年是30%,2010年是28%,去年是30%,总之是在30%左右徘回,但是我们的满意率每年都在95%以上,甚至有2年达到100%,有关国家机关通过各种方式要求我们的代表填满意或基本满意,怎么解决这个矛盾?一是要把办理代表建议落实情况纳入当年的目标责任制,我们现在有很多考核各占多少分,湖北省已经有3个县纳入了,这一个措施相当程度提高代表建议落实率。二是组织督查组,认真分析研究讨论到底怎么落实不了,是代表意见不正确,还是因为钱不够,还是因为我们努力不够等等。以福建省为例,福建省每年九月份组织7个组,督办代表建议,所以福建的代表建议落实率可以达到60%左右。
    现在全国人大比较重视这个问题了,首先把好代表建议的入口关,代表现在提建议时,首先经过一定的审核,不能作为建议的,当场就向代表做好解释。哪些不能作为代表建议提出来,我在下面要给大家讲讲:
    一是对于正在诉讼程序中的司法案件,不宜作为建议、批评和意见提出。代表可以建议当事人提请司法机关处理,也可以书面形式转交本级人大常委会工作机构,一般交到信访部门作为信访件处理。因为对于没有审结的案件,提出批评建议和意见可能最终会影响审理工作,会妨碍审理结果。
    二是人民群众委托代表转交的各类申诉,或者请代表转交人大或者其常委会的各类意见和建议,不宜作为建议、批评和意见提出。代表收到这些怎么办?前者作为信访件处理,后者要经过我们的过滤,朋友、亲戚、同事提的建议和意见最好经过代表思考,同意的要给予完善,最后作为自己的建议批评和意见是可以提的,不能简单的转交。
    三是属于学术探讨、产品推介的,不宜作为建议、批评和意见提出,可以交大会秘书处或者人大常委会办事机构处理。因为建议不是搞探讨,也不是搞广告的。
    四是涉及解决代表本人或者亲属个人问题的情况,可以交由人大常委会的工作机构按照有关工作程序处理,一般也不宜作为代表建议、批评和意见提出。因为代表执行职务是一种公共权力,应当遵守回避原则,
    五是其他不应当作为代表建议、批评和意见的,包括没有实际内容的建议、批评和意见,提出来没有必要,处理起来也会造成不必要的劳动浪费。
    最后还有一个问题应当注意的,就是要项目、要资金、要政策即“三要”的建议、批评和意见,是否属于代表提出的范围。从宏观上看,这些建议批评和意见有些是政府、单位和个人委托代表提的,这些“三要”建议属于本行政区域内的宏观经济的调控、区域布局的问题,从微观上看有一个可行性的问题,从体制上看有一个投资体制审批程序的问题,因此代表提这些方面的意见和建议时,要十分慎重。
    代表提出建议、批评和意见的基本要求。一是代表的建议、批评和意见应当在调查研究、认真准备的基础上提出。刚才讲到的宜昌市人大代表提出的建加油站的例子,就是在调查研究准备的基础上提出的。二是代表提出建议、批评和意见应当注重质量。三是代表提出建议、批评和意见应当实事求是,简明扼要,做到有情况、有分析、有具体意见。这方面大家要学习取消农业税的案例,议案提出者进行了2个多月调查研究,收集了8个省的数据。四是联名代表应当共同负责。建议文本要各位代表认真阅读,必要时讨论,会议代表再决定签不签名,不要签人情字。

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